Google-Streetview-Aufnahmen im Stadtgebiet Bonn

Große Anfrage an die Ratssitzung am 29.04.10

Fragestellung

Die Verwaltung wird um Beantwortung nachfolgender Fragen gebeten:

1. Sind der Verwaltungen Aktivitäten zur Dokumentation des Stadtgebietes für ?Google-Streetview? bekannt? Welche Ausmaße hat die Dokumentation des Bonner Stadtgebietes hierfür bislang nach Kenntnis der Verwaltung eingenommen?
2. Müssen entsprechende Aufnahmen im Vorfeld gegenüber der Verwaltung angekündigt werden?
3. Welche rechtlichen Möglichkeiten stehen der Verwaltung zur Verfügung, die Dokumentation des Stadtgebietes durch entsprechende Aufnahmen zu verhindern bzw. einschränkende Vorgaben im Sinne des Datenschutzes und der Sicherung der Privatsphäre zu machen? In welcher Form wurde von diesen Möglichkeiten in der Vergangenheit Gebrauch gemacht?
4. Wie bewertet die Verwaltung die Ergebnisse des jüngsten Rechtsgutachtens für die rheinland-pfälzische Landesregierung zur angesprochenen Thematik? Gedenkt die Verwaltung hieraus praktische Schlussfolgerungen für die Bundesstadt Bonn abzuleiten?
5. Beabsichtigt die Verwaltung von der Möglichkeit Gebrauch zu machen, Widerspruch gegen die Darstellung städtischer Gebäude (z.B. Schulen) bzw. von Gebäuden unter städtischem Einfluss (SWB, Vebowag) bei ?Google-Street-View? einzulegen?
6. Sieht die Verwaltung Möglichkeiten, eine Informationskampagne aufzulegen, mit der die Öffentlichkeit auf die Option eines privaten Widerspruchs gegen die Darstellung eigener Gebäude bei Google-Street-View hingewiesen wird?
7. Wie bewertet die Verwaltung die Möglichkeit, eine unter Frage 6 angesprochene Informationskampagne über die Einnahmen einer Sondernutzungsgebühr für das in Rede stehende Dokumentieren kommunaler Straßen zu finanzieren (entsprechende Gebühren erhebt die Stadt Ratingen)?

Begründung

Mit ?Google-Street-View? soll die flächendeckende Dokumentation des Straßenraumes erfolgen. Diese ist dann im Internet frei abrufbar. Hiergegen bestehen auch aus Sicht der anfragenden Linksfraktion Bedenken im Bezug auf Datenschutz und die Sicherung der Privatsphäre. Hierauf machte auch die zuständige Bundesministerin für Verbraucherschutz und der Bundesdatenschutzbeauftragte aufmerksam. Jüngst wurde im Rahmen eines Rechtsgutachtens auf mehrere problematische Aspekte der Dokumentation des öffentlichen Raumes für ?Google-Street-View? hingewiesen. Die Anfrage dient dem Zweck, den Stand der bisherigen Aktivitäten in diesem Bereich für Bundesstadt Bonn zu veröffentlichen sowie die Möglichkeiten einer Einflussnahme von Seiten der Stadt im Sinne des Datenschutzes auszuloten.

Presseerklärung dazu

Stellungnahme der Verwaltung vom 06.04.10

Die große Anfrage zum Thema ?Google-Streetview-Aufnahmen? wird wie folgt beantwortet:

1. Dokumentation des Stadtgebietes Bonn durch Google-Streetview

Zum aktuellen Stand der Dokumentation des Bonner Stadtgebietes durch Google-Streetview ist der Verwaltung nichts bekannt.

Bekannt ist jedoch, dass der General-Anzeiger Bonn in einem Artikel vom 6. September 2008 über die Befahrung der Bonner Straßen mit einem Kamerafahrzeug von Google berichtet hat.

Google selbst stellt auf seinen Internet-Seiten dar, dass in Deutschland bereits seit 2008 Straßenaufnahmen gemacht werden und aktuell nur noch Lücken gefüllt und Fahrten dort wiederholt werden, wo es technische Probleme mit dem Bildmaterial gab. In der von Google ebenfalls auf deren Internet-Seiten eingestellten ?Vorschau? über die noch zu befahrenden kreisfreien Städte und Landkreise taucht Bonn nicht (mehr) auf.

Von daher ist davon auszugehen, dass das Bonner Stadtgebiet bereits von Google befahren worden ist. Der Informationsdienst Streetview steht allerdings für Deutschland insgesamt noch nicht im Internet zur Verfügung.

Eine Nachfrage bei Google hierzu führte zu keinem Ergebnis. Ein Telefonservice für Deutschland wird nicht angeboten. Der unter der Telefonnummer für Google-Deutschland geschaltete Anrufbeantworter verweist auf die Kontaktmöglichkeiten via Internet. Eine E-Mail-Anfrage wurde mit einer Standard-Widerspruchsbestätigung beantwortet.

2. Müssen Aufnahmen gegenüber der Verwaltung vorher angekündigt werden?

Die Kamerafahrten müssen gegenüber der Verwaltung nicht angekündigt werden.

Eine Ankündigung müsste dann erfolgen, wenn es sich bei den Befahrungen um eine Sondernutzung an Straßen handeln würde, die vorher genehmigt werden müsste. Nach Darstellung des für Google zuständigen Landesdatenschutzbeauftragten von Hamburg macht jedoch das Anfertigen von Straßenaufnahmen während des Befahrens einer Straße den Vorgang nicht zu einer erlaubnispflichtigen Sondernutzung.

Hiervon geht auch der Vorbericht des Deutschen Städtetages vom 26.01.2010 für die Sitzung des im April tagenden Rechts- und Verfassungsausschusses aus.

Als ein Ergebnis intensiver datenschutzrechtlicher Verhandlungen mit dem Hamburgischen Datenschutzbeauftragten listet Google auf seinen Internetseiten die Städte/Kreise auf, bei denen die nächsten Befahrungen stattfinden sollen. Eine Ankündigungspflicht gegenüber der jeweiligen Kommune leitet sich daraus jedoch nicht ab.

Auch sonstige rechtliche Gründe für eine Unzulässigkeit der Kamerafahrten sind hier nicht bekannt. Da das Befahren von Straßen auch im Rahmen der Widmung der Straßen erfolgt, ist von einem zulassungsfreien Gemeingebrauch durch die Kamerafahrzeuge auszugehen.

3. Rechtliche Möglichkeiten zur Verhinderung/Einschränkung der Dokumentation des Stadtgebietes

Rechtliche Möglichkeiten, die Dokumentation des Stadtbildes durch Streetview zu verhindern bzw. einzuschränken, bestehen nach Auffassung der Verwaltung nicht.

Wie unter Frage 2 bereits dargestellt, ist die Straßenbefahrung durch Google nicht erlaubnispflichtig, so dass straßenrechtliche Beschränkungen gegenüber Google durch die Stadt Bonn ausscheiden.

Auch unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten wird keine Möglichkeit zur Verhinderung der Dokumentation gesehen. Eine Zuständigkeit der Stadt Bonn unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten wäre dann gegeben, wenn eine Datenverarbeitung im Verhältnis von Bürger und Stadtverwaltung vorliegen würde. Dies ist aber hier nicht der Fall. Vielmehr ist hier das Verhältnis von Bürger zu einer privaten Firma, nämlich Google, betroffen. Für ?privatrechtliche? Datenschutzfragen sind aber nicht die Kommunen, sondern die jeweiligen Landesbeauftragten für Datenschutz die richtigen Ansprechpartner. Hierbei richtet sich die örtliche Zuständigkeit nach dem Sitz der betroffenen Firma. Da Google in Hamburg ansässig ist, ist mithin der Hamburgische Datenschutzbeauftragte zuständig.

Dieser hat auch bereits umfassende datenschutzrechtliche Verhandlungen mit Google geführt, die in weitreichenden Zugeständnissen der Fa. Google mündeten. Die Ergebnisse sind als Anlage beigefügt. Sie decken sich weitgehend mit den Forderungen des sog. Düsseldorfer Kreises, einer Vereinigung der obersten Aufsichtsbehörden, die in Deutschland die Einhaltung des Datenschutzes im nicht-öffentlichen Bereich überwachen. Danach ist Streetview datenschutzrechtlich grundsätzlich zulässig, soweit Google die im Rahmen des Straßenpanoramas aufgenommenen Personen, die Kfz-Kennzeichen sowie die Hausnummern anonymisiert.

4. Rechtsgutachten für die rheinland-pfälzische Regierung über Google-Streetview

Mit dem Rechtsgutachten für die rheinland-pfälzische Landesregierung liegt nunmehr ein weiteres Rechtsgutachten zum Thema Google-Streetview vor. Es kommt zu dem Ergebnis, dass die Aufnahme und Abbildung von Straßenansichten durch Dienste wie Streetview oberhalb der üblichen Augenhöhe, also ca. 2 Meter, sowohl aus persönlichkeits- als auch aus datenschutzrechtlichen Gründen unzulässig ist. Google fotografiert in einer Höhe von ca. 2,90 Metern.

Unzulässig sind danach u.a. aber auch Ansichten von Ein- und kleinen Mehrfamilienhäusern, die aus Augenhöhe heraus fotografiert wurden und im Internet einer breiten Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

Ein Gutachten des Institutes für Rechtsinformatik an der Leibnitz Universität Hannover kommt zu dem Ergebnis, dass Google Streetview in der momentan geplanten Ausgestaltung datenschutzrechtlich unbedenklich ist.

Aus vorstehenden Ausführungen wird deutlich, dass sich zum Einsatz von Streetview durchaus unterschiedliche Meinungen vertreten lassen. Als Stadtverwaltung - und damit öffentliche Stelle - sollte für eine datenschutzrechtliche Beurteilung von Google Streetview das Gutachten des Hamburgischen Datenschutzbeauftragten Prof. Dr. Caspar maßgeblich bleiben. Danach ist von einer Zulässigkeit des Informationsdienstes unter den bereits genannten, in der Anlage beigefügten Voraussetzungen auszugehen.

Wie zu Frage 3 bereits dargestellt, ist der Hamburgische Datenschutzbeauftragte die örtlich zuständige Stelle für Datenschutzfragen im Zusammenhang mit Google. Von dort wurden Regelungen vereinbart, die eine datenschutzrechtliche Konformität des Informationsdienstes sicherstellen sollten. Diese Festlegungen sind für eine öffentliche Stelle zunächst Richtung weisend. Sollten nunmehr neuere Erkenntnisse, z.B. aus einem weiteren Gutachten für das Land Rheinland-Pfalz, zu anderen Ergebnissen kommen, so bleibt abzuwarten, ob diese neuen Ergebnisse von der zuständigen Stelle in Hamburg aufgegriffen werden. Es wäre nicht ratsam, sich ungeprüft dem Ergebnis eines neuen Gutachtens anzuschließen, nur weil es vermeintlich eher die eigene Meinung trifft. Genauso wenig sollte sich die Stadt Bonn dem weiteren hier bekannten Gutachten der Leipzig-Universität Hannover anschließen. Statt dessen sollte die weitere Entwicklung der Angelegenheit beobachtet und gegebenenfalls reagiert werden.

Auch die Rheinland-pfälzische Landesregierung wird das Rechtsgutachten den Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder zu Verfügung stellen, damit diese prüfen, inwieweit auf der Grundlage des Gutachtens dem Internetdienst Google zusätzliche Auflagen erteilt werden müssen.

Hier kann letztlich nur der Gedanke des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz unterstützt werden, Informationsdienste wie Streetview nicht zu verbieten, sondern den passenden und eindeutigen rechtlichen Rahmen dafür zu schaffen.

5. Einlegung eines Widerspruchs gegen die Darstellung städtischer Gebäude

Das Widerspruchsrecht gegen Google-Streetview resultiert aus dem Schutz der Privatsphäre und des Persönlichkeitsrechts, der durch das Datenschutzgesetz gewahrt wird. Das Datenschutzgesetz bezieht sich jedoch nur auf personenbezogene Daten natürlicher Personen und ist auf eine Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht anwendbar. Von daher erscheint fraglich, worauf sich ein Widerspruchsrecht der Stadt gründen sollte. Es fehlt insoweit an einer persönlichen Betroffenheit.

In Betracht käme allenfalls ein aus der Eigentümerstellung der Stadt abgeleitetes Recht auf Störungsbeseitigung nach § 1004 BGB. Insoweit bestehen allerdings Bedenken, ob ein solcher Anspruch tatsächlich durchsetzbar wäre, da fraglich ist, ob hier durch die Aufnahmen von Google von einer Beeinträchtigung gesprochen werden kann. Zu diesem Ergebnis kommt auch die Hauptgeschäftsstelle des Deutschen Städtetages, die in ihrem Vorbericht für den am 22./23. April tagenden Rechts- und Verfassungsausschuss davon ausgeht, dass ein rechtliches Vorgehen einer Stadt gegen die Aktivitäten von Google Street View höchst risikobehaftet und mit wenig bzw. keiner Aussicht auf Erfolg verbunden wäre.

Unabhängig von den obigen rechtlichen Erwägungen spricht gegen einen Widerspruch auch die Tatsache, dass zahlreiche öffentliche Gebäude der Stadt bereits jetzt über verschiedene Medien allgemein zu sehen sind.
Auch kann nach Auffassung der Verwaltung im Hinblick auf die öffentliche Darstellung der städtischen Immobilien durchaus ein Interesse bestehen, (z. B. aus touristischen Gründen), Abbildungen der Gebäude allgemein zugänglich zu machen.

Eine Umfrage bei verschiedenen Kommunen in Nordrhein-Westfalen hat allerdings ergeben, dass dort unterschiedliche Sichtweisen bestehen.
Während eine Kommune ein Widerspruchsrecht für ihre Gebäude ebenfalls verneint, hat eine andere Stadt nach entsprechendem Ratsbeschluss Widerspruch gegen die Veröffentlichung von Fotos kommunaler Gebäude sowie von Fahrzeugen der Stadt eingelegt und gleichzeitig dem Unternehmen Google mitgeteilt, dass die Stadt die Veröffentlichung der von "Google Street View" im Stadtgebiet erfassten Daten im Internet nicht wünscht.

6. Städtische Informationskampagne zur Einlegung von Widersprüchen gegen Streetview

Der Deutsche Städtetag schlägt in dem bereits genannten Vorbericht für den Rechts- und Verassungsausschuss vor, seinen Mitgliedern zu Zurückhaltung in dieser Angelegenheit zu raten.

Die Bürgerinnen und Bürger dürften indes durch die Berichterstattung in den Medien zum Thema Google sensibilisiert sein. Darüber hinaus bieten sowohl das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz als auch die (zuständigen) Landesdatenschutzbeauftragten entsprechende Widerspruchsformulare zum kostenlosen Download an. Auch Google selbst weist in seinem Internetangebot auf die Widerspruchsmöglichkeit hin.

Die Verwaltung wird in Kürze auf den Internetseiten der Stadt Bonn (Rubrik Umwelt- und Verbraucherschutz) Informationen zum Thema Google aufbereiten und die Bürgerinnen und Bürger auch auf die Möglichkeit des Einlegens eines Widerspruches aufmerksam machen.

7. Finanzierung der Kampagne durch Sondernutzungsgebühren

Wie oben ausgeführt, wird hier die Auffassung vertreten, dass bei der Kamerabefahrung durch Google keine Sondernutzung vorliegt, insbesondere da der durch die straßenrechtliche Widmung eröffnete Gemeingebrauch nicht überschritten wird. Das Erheben einer entsprechenden Sondernutzungsgebühr schließt sich daher aus. Auch aus anderen Städten ist bekannt, dass dort eine Sondernutzung als sehr strittig eingestuft wird. Dies sieht der Deutsche Städtetag im Übrigen ebenso (vgl. Ausführungen zu Frage 2).

Es ist richtig, dass der Rat der Stadt Ratingen kürzlich einen Beschluss gefasst hat, wonach die Stadt für das entsprechende Abfahren der Straßen eine Sondernutzungsgebühr im Sinne des § 18 Straßen- und Wegegesetzes NRW erheben will. Begründet wird dies damit, dass Google den Gemeingebrauch der Straßen überschreite. Zwar würde die Straße bestimmungsgemäß genutzt, der Hauptzweck liege aber nicht im Befahren, sondern dem gewerblich motivierten Anfertigen von Fotos. Für diesen Zweck ist die Sondernutzungssatzung der Stadt Ratingen um diese spezielle Nutzungsart erweitert worden. In der Beschlussvorlage dazu hieß es allerdings auch, dass die Abgrenzung von gebührenfreiem Gemeingebrauch und einer Sondernutzung im Falle Google Streetview rechtlich nicht unumstritten und von der Rechtsprechung bislang noch ungeklärt sei. ?Daher besteht im Falle einer Klage der Firma Google Streetview ein prozessuales Risiko.?

Selbst wenn man sich der Auffassung der Stadt Ratingen anschließen und die Bonner Sondernutzungssatzung ebenfalls entsprechend ergänzen würde, würde dies im Falle von Google nicht mehr greifen, da die Bonner Straßen von Google wohl bereits befahren sind. Eine rückwirkende Gebührenerhebung wäre unzulässig und verstieße gegen das Rechtsstaatsprinzip.

Ergänzende Stellungnahme vom 29.04.10

Eine aktuelle Überprüfung (am 26.04.2010) der Internetseiten von Google-Streetview hat ergeben, dass bei der Vorschau der von Google zu befahrenden Städte nun auch die Stadt Bonn und der Rhein-Sieg-Kreis genannt sind. Entsprechende Befahrungen sind in den Monaten April/Mai vorgesehen.

Als die ursprüngliche Stellungnahme der Verwaltung (DS-Nr. 1010662ST2) zu der Großen Anfrage ?Google-Streetview? im März erstellt wurde, war Bonn ? wie den Ausführungen zu Frage 1 in der Stellungnahme zu entnehmen ? nicht für eine Befahrung vorgesehen. Wie in der Stellungnahme dargestellt, ist davon auszugehen, dass bei der für April/Mai angekündigten Befahrung nun lediglich noch Lücken gefüllt bzw. Aufnahmen wiederholt werden, bei denen es technische Probleme mit dem Bildmaterial gab.

Die aktuellen Erkenntnisse tangieren auch die Beantwortung der Frage 7 der Großen Anfrage. Es wurde dort darauf hingewiesen, dass eine Änderung der Sondernutzungssatzung hinsichtlich Google keine Auswirkungen habe, da die Straßen wohl bereits befahren wurden.

Für die angekündigten Google-Befahrungen im Mai könnte eine Änderung der Sondernutzungssatzung nun noch greifen, allerdings müsste dazu dann eine Satzungsänderung per Dringlichkeitsentscheidung herbeigeführt und anschließend veröffentlicht werden. Sollte Bonn bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht erneut von Google befahren worden sein - die geänderte Sondernutzungssatzung mithin dann tatsächlich noch angewandt werden können - blieben nach wie vor Zweifel an der rechtlichen Zulässigkeit eines solchen Sondernutzungs-Tatbestandes (vgl. Ausführungen in der Stellungnahme).

Zu diesem Thema gab es bei der Ratssitzung auch eine Anfrage von CDU-Grünen (Ds.-Nr. 1011417)